电力环保市场改革还需深化

　　超低排放改造在全国范围内开始提速，但在燃煤电厂环保技术日益先进的同时，超标排放的现象却从未中断。一方面，发电企业每年投入大量资金、应用各种先进技术，努力想要摘掉“高污染”的帽子，另一方面，由于调度、经营等各种客观与人为因素，电企排放不达标、环保设备运行不合规等行为屡禁、屡罚不止。环保技术无法迅速推广，环保设备无法有效运行，实质上造成了浪费，而市场化水平过低是造成这一现象的原因之一。

　　十八届三中全会明确提出，要“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”，环境治理由“谁污染、谁治理”向“污染者付费，专业化治理”方向转变，鼓励更多专业的环保公司参与进环保设备的实际运行当中。然而，我国目前电力环保项目的招标模式仍以EPC（工程总承包）为主，BOT（建设-运营-移交）及委托经营等交由第三方环保公司运行的项目数量很少，据环保行业人士透露，其所占比例仅为5%左右。

　　根据中电联发布的统计信息，截至2015年底，我国火电机组脱硫、脱销分别有1.067亿千瓦、0.44亿千瓦以特许经营模式运营；委托运营方面则分别为2755万千瓦和680万千瓦。而2015年我国火电装机总容量为9.9亿千瓦，其中煤电为8.8亿千瓦。我国煤电机组环保设备实际由第三方环保公司进行运营的比例极低，是不争的事实。

　　EPC与BOT本质区别在于初始投资（EPC由电厂方投资运行，BOT由环保企业投资，环保企业运行收回投资后移交业主电厂），两种模式对于环保企业资质的要求并无明显区别，具体选择哪种模式由电厂方决定。从历史的角度来看，EPC模式对于工期、合同报价等方面比较容易确定，“交钥匙”的模式也有利于保证工程质量。然而，随着行业发展内外因素发生变化，EPC模式在电力环保项目上存在的各种问题均已显现。

　　五大发电集团旗下均拥有自己的环保公司，这些公司在五大发电旗下电厂进行环保改造招标时会与其他民营企业一同参与竞争，这让民营企业对电企EPC公开招标环节的公正性产生了质疑。有环保公司指出，电厂方出具的招标文件在敲定之前会根据前期和各个供应商之间的沟通进行确定，技术路线、资质要求、业绩要求、工期等方面的限定存在暗箱操作的情况，直接表现为一大部分的大型电厂环保改造项目均由五大发电内部环保公司中标，留给民营环保企业的市场空间大打折扣。

　　“十二五”以来，环保企业迅速崛起，市场竞争愈发激烈。公开招标过程中的低价竞争情况本就让各个公司压力不小，拥有发电集团背景的环保企业更让民营环保企业紧张。客观上，拥有央企背景的环保公司在资金、技术储备等方面实力雄厚，完全具备相关资质，但它们并非真正意义上的“第三方”。

　　大型电力集团作为央企，其资产配置多呈现“大而全”的特点，环保公司与地方发电公司同为集团资产，权责难以明晰，日常管理、运行上缺乏实质性的互相监督，集团内部的人脉、层级等关系往往比合同更能主导纷争。这种情况下，环保公司与业主电厂无法分离，“第三方治理”无从谈起。

　　相比之下，民营环保企业与业主电厂维系关系的唯一纽带就是合同，合同对于双方应尽义务的明确规定也是解决争议的最有效约束，可以确保甲乙两方相互监督，一定程度上减少环保事故发生的可能性。环保企业专业的运行和管理团队可以最大限度地发挥减排设备的功能，并按照合同要求保证达标排放。

　　从电力行业绿色发展的角度考虑，推进第三方治理是大势所趋，大型发电集团对于内部环保企业的保护将在后续的改革发展中逐步转变。但对发电企业而言，主体责任的归属才是最大的担忧。

　　法律层面上，“谁污染谁治理”的实质没有变，污染的责任主体仍明确为排污企业。制定合同条款时，电厂可以将违规排放的经济处罚转移给环保公司，但当情节严重至构成刑事责任时则无法转移。法律上的滞后实际加大了电厂引入第三方治理的风险，对于没有接触过的新公司、新技术，电厂方出于责任归属与安全层面等考虑，不敢贸然“试水”。

　　此外，目前除了国家提出的原则性要求，可实际操作的配套政策仍缺失。也有第三方环境服务公司表示，现有的财税、金融等政策中，还缺乏对环境污染第三方市场治理机制构建的支持。在市场环境方面，还没有形成公开成熟的交易机制和双方对接的市场，信息平台、诚信体系等也都不健全。

　　电力环保改造市场距离真正意义上的市场化，还有很长的路要走。运营模式的创新、配套政策的跟进、诚信体系的健全，需要相关政府部门、电厂、环保公司的共同努力。以推行“污染者付费”的理念来明确权责，引入专业的第三方环保公司，在保证专业性的同时，让监督发挥作用，并利用市场的手段降低治理成本，是电力环保市场发展的必然趋势。